30 años de Mercosur: el reto de las tres transiciones, digital, social y “verde”, y las relaciones con la Unión Europea

José Antonio Sanahuja

Como todos los aniversarios, los 30 años de vida de Mercosur nos ofrecen una oportunidad para la celebración, y también para la reflexión, haciendo balance de su trayectoria, y marcando los desafíos para el presente y el futuro.

Es imprescindible, en primer lugar, evocar los orígenes de este Acuerdo antes de que Mercosur tomara cuerpo con el Tratado de Asunción de 1991. Es obligado mencionar el acercamiento argentino-brasileiro, protagonizado por los presidentes José Sarney y Raúl Alfonsín. Ambos comprendieron bien que existía un vínculo fundamental entre la geopolítica regional y global, la paz y la seguridad, la democracia y la integración económica regional. Cabe evocar la Declaración de Foz de Iguazú, de 1985, y el Acta para la Integración Argentino-Brasileña de 1986 como elementos clave para entender el origen de Mercosur. Con ello, Sarney y Alfonsín dieron fin a la rivalidad estratégica entre ambos países a través de la confianza mutua, la cooperación sectorial, incluyendo la energía nuclear, y la integración económica y comercial. Estos acuerdos llevaban a la práctica la entonces incipiente doctrina de la seguridad democrática regional, contribuyeron a la consolidación de la democracia, y a la concertación de políticas exteriores para ampliar la autonomía de ambos países, y de América Latina en su conjunto, en un escenario aún condicionado por la política de bloques y la denominada “segunda Guerra Fría”. En ese marco, es importante recordarlo, se establecieron iniciativas para acompañar los esfuerzos de paz de Centroamérica (Contadora, Esquipulas), que concernían a otro grupo de países que veía en la cooperación y la integración regional un instrumento clave para la paz, la democracia y el desarrollo.

Terminada la Guerra Fría, estos propósitos fueron asumidos por los cuatro países que decidieron crear Mercosur. Fortalecimiento de la democracia, y construcción de la paz y la seguridad a través de la cooperación y el diálogo, y no de juegos de equilibrio de poder, son parte de la razón de ser de Mercosur, y no debieran olvidarse cuando surgen las diferencias comerciales que siempre presentan los procesos de integración. La historia de Mercosur, y ese es uno de los mensajes más importantes a destacar en su trigésimo aniversario, nos habla de ese propósito último: Mercosur es, en primer lugar, y, ante todo, una garantía de paz y estabilidad en América del Sur. Es un resguardo o anclaje común para la democracia, los derechos humanos y el pluralismo político. No se puede ver Mercosur como un mero acuerdo comercial, al margen de la forma que adopte, sea una unión aduanera, más o menos completa, “perforada” o imperfecta”, o una zona de libre comercio, más o menos flexible o exigente. La integración económica importa, pues sin ella tampoco sería posible una construcción política, pero Mercosur no debiera ser visto con esa mirada reduccionista.

Pero si los antecedentes de Mercosur se explican por un escenario de Guerra Fría, el Tratado de Asunción y su agenda de integración económica regional responden con claridad al escenario, muy distinto, de la posguerra fría. Desaparecidos los condicionantes geopolíticos de la bipolaridad, y ante una globalización que en ese momento apenas despuntaba, se trataba de crear instancias para gestionar las interdependencias derivadas de la proximidad geográfica y económica, y de proveer bienes públicos regionales en materia de normas, seguridad, movilidad de personas o convergencia regulatoria. A esto se le llamó, recordemos, el “nuevo regionalismo”. También se trataba de promover el desarrollo y mejorar la inserción de los países miembros en la economía política global. En palabras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se trataba de alentar la transformación productiva con equidad, y mejorar la competitividad mediante una mayor apertura al exterior, al tiempo que se mantenía la preferencia para el mercado regional. A esto se lo llamó el “regionalismo abierto”, que en modo alguno es sinónimo de neoliberalismo. No deben obviarse los importantes logros de Mercosur en este ámbito, en particular en sus primeros años de andadura. Y hoy aún más, ante un patrón de inserción en la globalización basado en exceso en la exportación de materias primas y una relación con nuevos socios comerciales, como China, que no puede separarse de ese ciclo de reprimarización y que ha generado nuevas vulnerabilidades para la región. Aquí radica una enseñanza importante que hoy vuelve a adquirir relevancia, y es que se pueden tener políticas activas: política industrial y de desarrollo, política ambiental, política de innovación, y atraer inversión extranjera de calidad en cuanto a aporte tecnológico y estándares más exigentes en las áreas ASG/ESG (ambientales, sociales, de gobernanza). No olvidemos que en el terreno económico la racionalidad de la integración es transformar las economías, ganar productividad, promover el empleo y la equidad social, y al tiempo buscar fórmulas eficientes de inserción en la economía internacional que contribuyan a un sistema comercial abierto y sometido a reglas. Ambas cosas son posibles, se retroalimentan favorablemente, y plantear que es la una o la otra es un falso dilema.

30 años de Mercosur nos cuentan también una historia de compromiso y resiliencia. Ha atravesado distintos momentos políticos, que han resignificado Mercosur y lo han situado en el centro de disputas en ocasiones más relacionadas con la política interna que con la regional. En otras organizaciones regionales en América Latina, esas disputas han significado la salida de determinados miembros, su paralización, o su desmantelamiento, y las instancias que las han sustituido en ocasiones no se merecen ser tomadas muy en serio. Mercosur, sin embargo, representa un compromiso político de largo plazo, y puede entenderse como la expresión de una verdadera política de Estado por parte de sus miembros.

Estos 30 años de andadura de Mercosur se entrelazan con su relación con la Unión Europea (UE), y en su futura trayectoria el Acuerdo UE-Mercosur puede ser un elemento clave. Allá en los años noventa, la racionalidad de ese Acuerdo se basaba en un patrón de la “globalización regionalizada” y en las estrategias interregionalistas que ambas partes afirmaron en esa etapa. Es sabido que las diferencias en la estructura económica y las pautas de inserción internacional de cada grupo definieron agendas de intereses ofensivos y defensivos en las que el no-acuerdo representó en muchos casos una opción menos costosa, al menos hasta hace pocos años. A esos factores de estructura se sumaron otros de agencia, como las divergencias político-ideológicas de los gobiernos y líderes, tanto dentro de Mercosur como en la relación con la UE.

A esos elementos, que siguen presentes, se suma que en los últimos años la importancia relativa del Acuerdo ha variado. En los años noventa la UE era el primer socio comercial de Mercosur, con Estados Unidos en segundo lugar, y Asia ocupaba una posición marginal. Ahora China ya es el primer socio de Mercosur, con la UE en segundo lugar, y Estados Unidos ocupa el tercer lugar. Al tiempo, la UE sigue siendo el primer inversor externo, pero China avanza con rapidez en este ámbito.

Pero el factor más importante ha sido quizás la crisis de la globalización y la impugnación del multilateralismo y el regionalismo por parte de distintas fuerzas y actores nacionalistas y de ultraderecha en ascenso, que anticipa serios riesgos para la economía y las normas globales. Ese escenario, muy diferente al de pocos años antes, parece haber alentado la “convergencia defensiva” de la UE y Mercosur para asegurarse acceso recíproco a sus mercados, que en conjunto abarcan 780 millones de personas. Una de las paradojas del Acuerdo UE-Mercosur es que nació bajo la influencia de la globalización, como instrumento que debía contribuir a su profundización, pero lo que hizo posible culminar las negociaciones en junio de 2019 es justamente la crisis de la globalización y el temor a que esta se retraiga, y, más allá del tosco proteccionismo y las “guerras comerciales” de Donald Trump, sabemos que hay tendencias estructurales y “mar de fondo” que empuja en esa dirección.

En cualquier caso, desde la firma del Acuerdo en junio de 2019, tras 20 años de difíciles negociaciones, surgen voces de rechazo, en particular en la UE. Un factor clave es la mayor preocupación ambiental de las sociedades europeas, donde crece el respaldo electoral a los verdes y se avanza con paso firme hacia objetivos de descarbonización y neutralidad climática, a través del European Green Deal (EGD) y de Next Generation, como novedosas estrategias de desarrollo sostenible para salir de la crisis que ha traído la pandemia de la COVID-19. Una pandemia, por cierto, que deja un poderoso mensaje afirmando la relevancia de la integración y la cooperación regional.

Con ello, surgen de nuevo dudas sobre la ratificación y entrada en vigor de este Acuerdo. Es importante recordar que a efectos del derecho de la UE es un Acuerdo de naturaleza mixta; es decir, contiene materias de competencia exclusiva de la UE, y otras de los Estados miembros. Por ello, debería ser ratificado por todos y cada uno de los parlamentos de los 27 Estados miembros —Bélgica, además, exige el aval de sus cámaras regionales—, más la aprobación del Parlamento Europeo y del Consejo, además de los parlamentos de los cuatro miembros de Mercosur.

A sabiendas de que esto sería imposible desde el inicio, ya se había propuesto dividir el Acuerdo y someter al Consejo y al Parlamento Europeo la parte que reúne aquellas materias que, siendo competencia de la UE, requieren solo de mayoría cualificada en el Consejo. Pero parece que tampoco es viable ese atajo jurídico, que además no es la mejor vía desde el punto de vista de la transparencia y la legitimidad democrática.

Este debate es saludable y exige recordar y, también, repensar, las razones por las que hoy mismo es relevante la integración regional, el regionalismo y el interregionalismo en el que se inscribe el Acuerdo UE-Mercosur. Y en qué medida son útiles para las estrategias de desarrollo y las relaciones internacionales de ambas regiones, en clave geopolítica, más allá de su evidente interés comercial.

En primer lugar, es erróneo ver este Acuerdo como un mero tratado de libre comercio o “TLC”. Tiene un profundo significado geopolítico, y siempre lo tuvo. Cuando se lanzó la negociación en 1994, se trataba de dar respuesta conjunta al proyecto hemisférico de Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Cuando la presidencia argentina de Mercosur, y la española del Consejo relanzaron las negociaciones en 2010, hasta entonces pospuestas, se trataba, entre otras razones, de responder al riesgo de reprimarización asociado al creciente peso de China.

Esta razón sigue vigente, pero ahora el Acuerdo también es un reaseguro frente al nacionalismo económico y la fragmentación del sistema de comercio internacional. Además, es una herramienta que puede contribuir a la autonomía estratégica de ambas regiones ante la competencia Estados Unidos-China, que pretende situar tanto a Latinoamérica como a la UE en una posición de subordinación estratégica. No debemos aceptar que se presente el mundo en términos de una nueva Guerra Fría, ni asumir las agendas políticas que hay detrás de esos equívocos discursos de poder. Hay que recordar que, más allá de su corazón comercial, tanto Mercosur como la UE son proyectos políticos, o geopolíticos, e instrumentos para afrontar prioridades sociales y de desarrollo, y un acuerdo entre ambas regiones tampoco puede verse, de manera reduccionista, en términos de mero librecambio.

En segundo lugar, el Acuerdo también puede ser un espacio común de diálogo de políticas, de convergencia regulatoria y de transformación productiva para el cambio del modelo económico en favor de la descarbonización y la sostenibilidad y de la reconstrucción del contrato social. Para Mercosur, los largos periodos transitorios —hasta 15 años en algunos casos— abren opciones para esa transformación con políticas activas de largo plazo frente a los riesgos de profundizar las dinámicas de reprimarización. El Acuerdo es un importante estímulo para la política industrial y la modernización productiva, incluyendo a las multinacionales europeas y a sectores como el automotor. Es un marco normativo que alentará la adopción de estándares y normas comunes para avanzar hacia modelos productivos más sostenibles y con mayor contenido tecnológico. No olvidemos que el patrón de inversión y de relacionamiento de la UE es muy diferente al que plantea China u otros actores. Y la propia UE ya no es la misma entidad que inició la negociación hace dos décadas, y pretende ser más distinta aún en 2030. Es una UE que quiere impulsar una transición ecológica que pretende ser, al mismo tiempo, nueva estrategia de desarrollo y de política industrial y de creación de empleo, marca de su “poder blando” o normativo. Sea en Mercosur o en la UE, no estamos hablando de una mera política sectorial de mitigación y adaptación al cambio climático, sino de un modelo de desarrollo distinto, que comporta un renovado pacto con la sociedad para superar la creciente desafección ciudadana, revitalizar la democracia, y generar una renovada narrativa movilizadora de la integración regional.

Es cierto que hay incoherencias entre el Acuerdo UE-Mercosur y el EGD, y no encaja bien, “en su estado actual”, con un renacimiento de la UE en clave verde. Pero eso no implicaría rechazarlo, sino lo contrario: integrarlo en la dimensión externa del EGD, como espacio de diálogo político, reforzando sus obligaciones ambientales dentro de una agenda común de reforma y convergencia regulatoria para la transición “verde”, digital y social de ambas partes.

Por todo lo anterior, no es aceptable apelar a legítimos argumentos ambientales con inconfesados propósitos proteccionistas, como los que animan a algunos actores en la UE. Pero que exista proteccionismo encubierto no significa que las objeciones ambientales al Acuerdo no sean válidas. Todo lo contrario. Algunas de las que han sido planteadas merecen atención: el vínculo entre determinadas exportaciones del Mercosur y la deforestación; el riesgo de que se debiliten los estándares ambientales y sanitarios en esas exportaciones al mercado europeo; y la ausencia de instrumentos legales robustos para hacer frente al cambio climático. Es legítimo, en suma, que la ciudadanía europea tenga dudas respecto a la conveniencia de asociar a la UE con quienes despliegan discursos de rechazo al Acuerdo de París o de desprecio a los problemas ambientales. Es cierto que el acuerdo UE-Mercosur ya incorpora una sección sobre desarrollo sostenible de última generación, pero no parece suficiente. Una posibilidad, como ya ha señalado la propia Comisión Europea, es contemplar una “cláusula ambiental”, “elemento esencial” según el modelo de la cláusula de derechos humanos ya existente, que vincule a las partes, de manera recíproca, a la observancia de las normas internacionales sobre esa materia, incluyendo el Acuerdo de París.

No se trata, en suma, de abandonar el Acuerdo UE-Mercosur, ni de reabrir una negociación que fue muy compleja y difícil, sino de reforzarlo con instrumentos más efectivos, respondiendo a las demandas de la ciudadanía y sus legítimas exigencias de coherencia con el desarrollo sostenible y la Agenda 2030. Ambas regiones han de afrontar una triple transición: hacia una mayor productividad, innovación e incorporación de lo digital; hacia una mayor cohesión social; y hacia una economía verde. Con esos desafíos, la racionalidad de la integración regional, del interregionalismo, del imperativo de trabajar juntos, no debería ponerse en duda. Las sociedades lo demandan, los líderes deben estar a la altura. Esa su dimensión existencial, esta es también su promesa.