Introducción
A nivel global, todos los países del mundo se han visto afectados por la pandemia generada por el brote del coronavirus SARS-CoV-2 (COVID 19), que ha traído como consecuencia una de las peores crisis sanitarias y económicas en la historia de la humanidad. El primer caso registrado en Perú data del 6 de marzo. El día 15 del mismo mes se decretó el “estado de emergencia nacional”, estableciendo el cierre de fronteras, y medidas de contención y aislamiento social obligatorio, con una vigencia inicial hasta el 30 de marzo. No obstante, el pico de contagios se produjo el 31 de mayo. La propagación del virus ha alterado las perspectivas económicas, principalmente por la reducción de precios de las materias primas, y la disminución del comercio y de las actividades económicas a nivel mundial. Esto ha generado despidos masivos y el quiebre de una gran cantidad de empresas, produciendo un grave daño a la economía nacional. Una gran parte de la población trabajadora se ha reinventado y ha generado nuevos modos de subsistencia para enfrentar la crisis.
Perú ha pasado de ser galardonado en los World Travel Awards (WT), considerados los “Oscar” de la industria turística mundial, como el mejor destino culinario, cultural y turístico, a posicionarse en el quinto puesto del ranking mundial de países con mayor número de diagnósticos por COVID-19; además, se ha convertido en el décimo país con más muertes registra (en el ámbito latinoamericano es el segundo con mayor cantidad de personas infectadas y el tercero en número de muertes).
Toda sociedad debería tener definido el grado de seguridad que le permita afrontar las amenazas, riesgos y problemas que pudiera afectarle. La preocupación por la rápida expansión de la COVID-19, y la incertidumbre con respecto a cuán severa pueda ser la crisis, constituye una gran preocupación del gobierno peruano, que desde el mes de marzo contempla las consecuencias de un deterioro marcado por diversos indicadores económicos. A ello se suma el colapso inminente por la inmensa fragmentación, desigualdad y debilidad de un sistema nacional de salud desatendido y sin recursos; y al impacto negativo del crecimiento económico y global en las economías emergentes. El debilitamiento de las expectativas, la caída abrupta de la oferta y la demanda y, con ello, el cierre masivo de empresas, podrían terminar quebrando el sistema financiero.
Ante este escenario tenebroso, el Parlamento ha tratado de proponer soluciones por medio de iniciativas legislativas en materia económica que afrontasen el impacto social de la crisis. Sin embargo, al percibirlas como populistas y anti-técnicas, el Ejecutivo se ha negado rotundamente a apoyar dichas medidas, sumando un dolor más de cabeza a su gestión, y despintando las expectativas sociales depositadas en los gobernantes del país.
La mayor prioridad en estos momentos es cuidarse sin salir de casa: tal ha sido el mensaje más potente que se ha insertado en la memoria colectiva. Además, se ha usado la fuerza policial y militar para dar cumplimiento a las medidas restrictivas, generando muchos incidentes. No obstante, cuantas más medidas reactivas activaba del gobierno, más aumentaban los contagios y, con ellos, las muertes, agudizando los problemas que enfrentaba el servicio de salud pública por falta de personal en la atención médica, camas no disponibles en los hospitales, desabastecimiento de balones de oxígeno, ausencia de medicamentos y una magra canasta familiar básica para la población más vulnerable. Entretanto, la población sigue esperando una respuesta clara y articulada en materia de políticas de salud y económica, que dé cuenta a las necesidades y demandas.
Para enfrentar los problemas ocasionados por la pandemia, el 1 de abril se creó el Comando de Operaciones COVID-19 a nivel nacional. Más adelante, este instrumento se descentralizó por las diferentes regiones, con el fin de proporcionar un mayor seguimiento al problema sanitario, y para gestionar situaciones posteriores a la pandemia, producidas por un colapso del sistema sanitario que está dejando sin cobertura otras enfermedades o patologías.
Este texto tiene por objetivo apuntar la necesidad de contar con un sistema integrado nacional de respuesta rápida para el Estado que sea operativo. Para acercarse al panorama actual, el artículo presenta al principio un recuento de las medidas dictadas, luego aborda los problemas de gestión de las respuestas, y finalmente, ofrece una perspectiva de gestión integral, bajo una autoridad que pueda controlar, supervisar y dirigir coordinadamente un Plan Nacional de emergencia sanitaria.
Medidas del gobierno central
Tras la eclosión de la pandemia, el gobierno central ha continuado con una producción exponencial de normas jurídicas, aprobando y modificando protocolos y otras medidas necesarias para facilitar la acción contra la COVID-19. Sin embargo, pese a esta producción normativa, las cifras de contagios han continuado mostrando grandes pérdidas de vidas humanas. Comparando las cifras con otros países, y midiendo los datos en proporción con la población, Perú es el cuarto país latinoamericano en número de contagios (BBC, 2020). Esto significa que sigue faltando una estrategia nacional, única e integral, de alcance territorial y cultural, que muestre resultados positivos. Una buena estrategia permitiría un ajuste de las evaluaciones y una reprogramación de las acciones (sanitarias económicas, educativas y de seguridad), sin necesidad de sumar más normativas, indiferentes entre sí, a todo un aparato legal disperso.
Medidas de política económica
Una de las principales respuestas económicas consistió en la propuesta de que el Tesoro Público extendiera una garantía a los créditos otorgados por las entidades financieras a las empresas golpeadas por la caída del capital de trabajo, para que pudieran reiniciar sus actividades. Se trataba de que estas garantizasen la cadena de pago a sus trabajadores y proveedores, y reimpulsasen sus actividades, evitando así el riesgo de una depresión económica. Este programa de apoyo recibió el nombre de Programa de Aseguramiento de la Continuidad de la Cadena de Pagos (REACTIVA PERÚ). En este sentido, y hasta la fecha, el Banco Central de Reserva de Perú ha realizado siete sesiones de subastas de Repos de Cartera con Garantía del Gobierno Nacional, asignando un total de 422 millones de soles, a una tasa de interés promedio del 1,75%, entre las entidades del sistema financiero (Banco Central de Reserva de Perú, 2020): un salvataje a las empresas para garantizar su operatividad.
Desde el ámbito de las políticas económicas, también se han propuesto iniciativas de alivio económico a las personas que cuentan con fondos de pensiones privados. A través del Decreto de Urgencia 034-2020, se ha autorizado en dos oportunidades el retiro de 2.000 soles de la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) a los trabajadores que no realizaron aportes a las AFP al 31 de marzo de 2020. A su vez, entre otras transferencias financieras públicas para responder a las demandas de la población, se han destinado 22.426 millones en apoyo a las familias, por medio de bonos que está previsto que lleguen a 6,5 millones de hogares. Finalmente, en nota aparte, mencionar que el Congreso de la República aprobó una Ley que permitió el retiro del 25% de los fondos y con ello el alivio económico a los beneficiados.
Medidas de política sanitaria
En América Latina, el gasto de inversión en infraestructura logística sanitaria representa el 4,6% del PIB (porcentaje bastante menor que el del promedio de los países de la OCDE, que asciende al 7,7%). Además, aunque según la Organización Mundial de la Salud (OMS) es recomendable destinar al presupuesto público sanitario al menos el 6% del PIB, en Perú solo se destina el 2,2%.Tras la llegada de la pandemia, se aprobó en el país una inyección económica de 1.063 millones de soles al sector salud. Esto ha supuesto alcanzar dicho porcentaje del 6%; sin embargo, la ejecución presupuestal es otro cantar.
Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el 75,5% de la población cuenta con algún tipo de seguro: el 46,6% y el 23,6% corresponden, respectivamente, al Seguro Integral de Salud (SIS) y a EsSalud, ambos administrados por instancias públicas. En virtud de esta cobertura, y luego de la presión mediática ejercida, en abril se lograron incrementar tanto las pruebas moleculares como, sobre todo, las pruebas rápidas para la detección del virus. Y en mayo se realizaron 25.284 pruebas PCR y 59.200 pruebas rápidas, siendo el porcentaje de positividad del 13,96% (Plataforma del Ministerio de Salud: Sala situacional COVID-19, 2020). A 15 de julio de 2020, según la misma fuente, se han tomado 1.983.932 muestras.
Con todo, el retraso inicial en las compras de test, equipos e insumos, y en la contratación de asistencia profesional sanitaria, generó graves consecuencias. Al principio no se prestó un servicio oportuno en atención a los casos, y tanto el limitado uso de las tecnologías de la información como la lenta reacción de las autoridades, puso en peligro la seguridad de las personas y se cobró vidas humanas (de la ciudadanía y del personal de salud). Así, el Colegio Médico Peruano a través del observatorio COVID-19 —que informa y advierte sobre los casos que afectan a la salud de los médicos por el virus—, reportó en julio más de 100 muertes de médicos, 2.786 contagios y 79 personas en Unidad de Cuidados Incentivos (UCI). Estos hechos evidencian el colapso e ineficiencia del sistema de salud y la poca inversión en este sector.
Por último, la necesidad de proceder con urgencia no ha permitido articular una normativa sistemática que facilite la intervención programática y transparente de la adquisición de insumos para garantizar la cadena de suministros, y/o procedimientos para la atención y tratamiento de la COVID-19. Si bien se cuenta con un Plan de Acción de Vigilancia, Contención y Atención de los casos —varias veces modificado—, más del 90% de las normas son lineamientos técnicos para enfrentar la crisis, y solo el 3% establecen mecanismos para la adquisición de insumos y equipos. Si bien es cierto que desde el inicio de la pandemia se ha invertido en indumentaria de bioseguridad para el personal —incluyendo los protectores faciales con láminas en 3D— y se han realizado transferencias para construir hospitales temporales, los recursos siguen siendo insuficientes, hasta el punto de que en el interior del país se registran denuncias que reclaman no haber recibido dicho material.
Medidas de política social
Aproximadamente el 70% de la población trabajadora se cuenta dentro el sector informal, por lo que tiene ingresos precarios y/o trabajos independientes, factor que influye sobre un comportamiento social que no puede amoldarse a las medidas de seguridad adoptadas. En este contexto, el gobierno adoptó emitir el Bono Familiar Universal, por valor de 760 soles, como medida para apoyar a las familias más vulnerables en el marco de la emergencia sanitaria. No obstante, la iniciativa generó una aglomeración de personas en el Banco de la Nación y, posteriormente, en los mercados, de modo que estos se convirtieron en los focos de infección más importantes.
Por lo demás, la gestión del programa de bonos (otorgados en dos armadas, y clasificados como bonos independientes, rurales o universales), presentó dificultades y generó denuncias puesto que muchas familias no pudieron acceder a ellos al no encontrarse en la base de datos de las Municipalidades, del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, o de otras instancias oficiales. Esto ha puesto de manifiesto que, por un lado, existe un problema en la democratización de la información y, por otro, que el sistema de focalización de hogares no está actualizado o bien está manipulado. Su propósito es proporcionar información y brindar, por medio de sus programas, una atención efectiva y selectiva a la población más pobre y vulnerable del país, con el fin de contrarrestar los efectos que implica toda crisis socioeconómica o de salud. Sin embargo, el sistema no está funcionando correctamente
Desde el gobierno se reconoce que el sistema de recogida de información e identificación de usuarios, susceptibles de beneficiarse de los programas, ayudas y bonos, ha presentado disfunciones al otorgar en ocasiones subsidios a personas que no necesariamente los requerían. Este sistema se denomina Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) , y debería servir de referencia para identificar a los ciudadanos en situación de precariedad socioeconómica, coordinar la información de forma intersectorial e intergubernamental, y definir estrategias que permitan que, realmente, las personas más pobres y vulnerables sean las principales beneficiarias. No obstante el sistema demostró estar desactualizado y haber sido manipulado, puesto que muchas de ellas no han accedido a los bonos.
Especulación de precios
La problemática de la venta de fármacos aprobados para la prevención, diagnóstico y tratamiento de personas afectadas por COVID-19 llegó a elevar los costos a valores inalcanzables. Tanto es así que el fosfato de cloroquina, la hidroxicloroquina y la azitromicina, multiplicaron por veinte su precio original. Además, se produjo una concentración de precios, y un evidente abuso de la posición de dominio y asimetría.
Un mismo grupo económico concentra un 90% del rubro farmacéutico. Y si bien el ordenamiento jurídico nacional permite el monopolio, las actuales circunstancias requerirían una intervención del Estado que sancionase las prácticas abusivas. Ciertamente, se emitió un Decreto de Urgencia para garantizar el acceso a medicamentos y dispositivos para el tratamiento del coronavirus, y reforzar así la respuesta sanitaria en el marco de la emergencia. Sin embargo, la medida se limitó a un conjunto de ajustes de carácter administrativo para la compra estatal, y ninguno era de naturaleza punitiva. No ha habido, pues, una estrategia clara en la intervención del Estado para proteger la vida y la salud de las personas, ni para evitar la concentración empresarial de medicamentos, la escasez de medicinas y la de otros productos esenciales, ni tampoco enfrentar la subida de los precios.
La coordinación intersectorial e intergubernamental como gestión integral
Cuatro meses después de decretarse el estado de emergencia sanitaria por la COVID-19, Perú afronta problemas estructurales en varios ámbitos, a los que se acompañan demandas sociales, que no van a poder solucionarse en el corto ni en el mediano plazo. La crisis se ha gestionado a base de iniciativas de ensayo y error, revelando a menudo fallos de coordinación y articulación a nivel multidimensional. Por ello, resulta imprescindible definir un Plan Nacional de Gestión Integral que plantee, ejecute y supervise las acciones y operaciones técnicas, bajo una dirección sólida, y que apunte a objetivos concretos y orientadores. Este Plan podría diseñarse teniendo en cuenta los siguientes elementos:
a) Estrategias que eviten la aglomeración de personas en establecimientos públicos y lugares de concurrencia masiva.
b) Herramientas de interacción en la formulación de los presupuestos públicos, junto con una previsión de proyecciones presupuestales que incluyan las intervenciones estatales.
c) Estrategia de compras y adquisiciones para mitigar riesgos de corrupción y potenciar la fiscalización.
d) Estrategias logísticas para la distribución de bienes que se suministran a cada región, en estricta observancia a sus necesidades.
e) Herramientas y/o estrategias para pago de bonos, o de otros mecanismos de subvención, que incluyan una plataforma y un esquema financiero único y sectorial.
f) Mecanismos que faciliten la competencia de productos y bienes médicos para evitar la especulación y aparcamiento de precios, y/o la concentración económica.
g) Estrategia para promover las compras nacionales, e impulsar a las pequeñas empresas en la producción de bienes cuyas normas técnicas puedan cumplir.
h) Estrategias para que el Ministerio de Salud provea medicinas genéricas, con el fin de evitar la escasez y paliar la demanda de personas con bajos recursos.
i) Establecer un Sistema Central de Monitoreo y Evaluación por medio de una plataforma tecnológica.
Con respecto a las compras y adquisiciones, durante los estados de emergencia sería importante inyectar el mercado interno con productores nacionales, esto es, impulsar un patriotismo industrial a través de compras corporativas a gran escala. Para ello, en el país se cuenta con Perú-Compras, entidad que podría aprobar el Catálogo Electrónico de Acuerdo Marco. Una vez conocida la necesidad de un recurso material, el sistema podría ser útil para calcular y prever su coste per cápita. Por ejemplo, si se necesitan 100 mascarillas para 100 médicos, a esta cifra habría que agregarle el factor de renovación/tiempo. Teniendo en cuenta que una mascarilla N95 se renueva cada día, la adquisición mensual ascendería a 3.000 mascarillas mensuales. Pues bien, en los casos en los que la demanda es mayor que la oferta, el sistema comercial habría de adaptar su capacidad de fabricación, y el Estado debería promover compras nacionales y respaldar a las pequeñas empresas para que produzcan bienes cuyas normas técnicas, como se ha señalado, puedan cumplir. Por otro lado, en situaciones de emergencia, depender exclusivamente de compras del exterior supone un riesgo, puesto que la coordinación fluida con los proveedores puede fallar: quienes en un inicio están en disposición de entregar un producto en 15 días, pueden demorarse e informar de que no van a cumplir el plazo pactado, ante lo cual solo queda la resignación.
Frente a estas circunstancias, corresponde al Estado generar externalidades positivas, activando subvenciones estatales y créditos. Así, por ejemplo, podría suministrar bonos en efectivo solo a la población bancarizada —dada la alta informalidad, únicamente el 51% de la población urbana lo está (Ipsos Apoyo, 2020) — y, a su vez, establecer otro sistema de provisión de dinero.
En el plano regional, los pequeños agricultores han venido cumpliendo un papel fundamental durante la crisis, abasteciendo a los mercados a nivel nacional de toda la producción alimentaria. En este ámbito, una estrategia en línea con el aislamiento social y el estado de emergencia debe garantizar la viabilidad de las compras en términos de precios, y asegurar que los agricultores dispongan de recursos para la próxima campaña de siembra, necesaria para la sostenibilidad de la seguridad alimentaria. A ello habría que añadir una estrategia logística de distribución de víveres apoyada por el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, que active a los coordinadores que operan en cada zona y subzona de la seguridad nacional, poniéndoles a cargo de la distribución en los lugares más recónditos del país, que coincidentemente son las más pobres.
En el contexto político y de la opinión pública corresponde equilibrar la situación. Se ha criticado la ineficiencia, incapacidad y supuesta indiferencia de los dirigentes políticos, y la escasa capacitación y falta de ética en el seno de la función pública, que se ha reflejado principalmente en las administraciones regionales y locales, con la agravante demostrada con los casos de corrupción.
A ello, según se ha avanzado, se suma la histórica falta de inversión pública en el sector sanitario. Según datos de la Oficina Panamericana de la Salud (OPS), o de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Perú se ubica entre los últimos de la región en inversión en salud. Y, de acuerdo con el gráfico de la Sociedad de Comercio Exterior de Perú (Comex Perú), mientras que América Latina y el Caribe destinan en promedio un 4 % del PIB al sector, y los países de la OCDE un 10 %, Perú destina un 3,3%. De ahí la importancia de replantear la focalización para garantizar el bienestar y la protección social de las personas en momentos de crisis.
Fuente: https://gestion.pe/resizer/T8g3jtYAUvmhziFWIZFs3mxIjgg=/640×0/smart/arc-anglerfish-arc2-prod-elcomercio.s3.amazonaws.com/public/2LTA4OFQGRATBFHXCOACQ6XBWY.jpg
Una autoridad coordinadora
Una de las labores más complejas en el sector público consiste en la coordinación interinstitucional. Si bien en la práctica existe y se emplea para asegurar la ejecución de planes y acciones, el nuevo escenario de crisis exige incrementar las herramientas para garantizar la intervención de las respuestas desplegadas por el Estado a nivel nacional. Esta coordinación podría haber estado a cargo del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, puesto que, conforme a sus funciones, cuenta con toda la logística y el personal que opera en cada zona y subzona de seguridad nacional, bajo las directrices del Comando de Operaciones COVID-19.
Garantizar resultados en respuesta a la presente situación dependerá del perfil profesional y personal de los responsables en la toma de decisiones. Por ello, sería conveniente contar con la figura de un Comisionado Especial como única autoridad responsable de la operatividad y articulación de la gestión de la crisis, tarea que habría de asumir un líder o lideresa nacional: un gestor o gestora que armonice la labor integral del aparato estatal.
Conclusiones
1. Se debe atender lo inminente, planificar y pensar en el futuro y evaluar las oportunidades que implicará el nuevo escenario. Esto supone transformar las prioridades, e invertir en capacidades técnicas y recursos económicos en los centros de investigación, para que puedan atender los problemas recurrentes de los sectores sociales, económicos y ambientales.
2. Hay que apostar por la innovación y sostenibilidad del sistema sanitario, que ha colapsado por sus limitados e insuficientes recursos para contrarrestar la pandemia. Ninguna estrategia sanitaria ha dado resultados óptimos, de modo que se deben diseñar planes a largo plazo para frenar los problemas conexos a la crisis, principalmente relacionados con el personal de salud y la infraestructura sanitaria pública.
3. La evidencia del escaso acceso a la salud y a la seguridad social revela la necesidad de impulsar el concepto de los servicios básicos universales y, con ello, el acceso gratuito a un sistema de calidad.
4. Es necesario eliminar el lastre de la burocracia ineficiente. La pandemia ha demostrado la rapidez con que pueden realizarse las compras públicas, pero deben de fortalecerse los mecanismos de fiscalización para mitigar el riesgo de la corrupción.
5. La falta de bienes y servicios ha dejado en evidencia la importancia de redefinir la cadena de suministros. En consecuencia, hay que impulsar la industria nacional a través de las pymes, en un ejercicio de patriotismo industrial.
6. El teletrabajo ha llegado para quedarse, así como la digitalización progresiva de la economía. Pero las compras online y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones no solo requieren medidas de protección de los datos personales, sino que también precisan de una política de ciberseguridad que prevenga ataques cibernéticos, que afecten la seguridad personal y de la nación.
El sistema público requiere, en suma, atraer y retener talentos para la construcción de los escenarios de futuro, formar nuevos funcionarios y servidores públicos preparados para el mundo postpandemia, visionarios, científicos, tecnólogos, investigadores, pero sobre todo y principalmente, personal que acredite su compromiso ético para ejercer una función pública de valor.
Referencias bibliográficas
