Resumen
Andrea Mila-Maldonado, investigadora de Fundación Carolina, habla con Paz Milet y José Antonio Sanahuja sobre las relaciones eurolatinoamericanas tras la Cumbre UE-CELAC celebrada en julio de este año.
A.M.: El pasado 17 y 18 de julio de 2023 se celebró en Bruselas la Cumbre UE-CELAC. Esta cumbre marca un hito porque es el reinicio de las relaciones entre ambas regiones. ¿Cuál es el balance, a día de hoy, de las relaciones eurolatinoamericanas?
J.A.S.: La propia celebración de la cumbre ya constituye un éxito puesto que en ocho años no se había realizado una reunión de tan alto nivel. El hecho, también, de que, a pesar de las diferencias existentes sobre cuestiones como la invasión rusa de Ucrania, se lograra acordar un texto común, es otro logro. Hemos recuperado el diálogo político y llegado a consensos básicos a partir de los cuales avanzar entre ambas regiones. Pero, además, gracias a ese acuerdo político, se ha establecido un mecanismo para garantizar que el diálogo continúe con cumbres cada dos años, y con otros mecanismos y reuniones entre cancilleres y directores políticos, que realizarán un seguimiento de la agenda birregional.
Hay otros dos asuntos en los que hubo avances importantes. Por un lado, la voluntad de avanzar con los acuerdos de asociación, algunos de los cuales se encontraban con las negociaciones atascadas, como el acuerdo de Unión Europea-Mercosur, y también se ha conseguido culminar la modernización del acuerdo Unión Europea-Chile.
Por otra parte, se lanzó un mecanismo novedoso para promover las inversiones en América Latina y favorecer la triple transición mediante una agenda social de cohesión socioeconómica, otra de transformación digital y una tercera de transición ecológica. En lo que se refiere a las fuentes de energía, ese instrumento es la denominada iniciativa Global Gateway, o Pasarela Mundial: una herramienta global que afecta también a otras regiones, y que a partir de la cumbre cuenta ya con un programa específico para América Latina. Este contempla un catálogo muy amplio de proyectos palanca que pueden promover esas transiciones en los países de la región, en una lógica de Team Europe, en la que no solo entran en juego fuentes de financiación de las instituciones de la Unión, sino también los bancos regionales y nacionales de desarrollo de los países miembros, actuando coordinadamente para apalancar capital y fomentar inversiones sostenibles.
A.M.: ¿Qué podríamos esperar de la hoja de ruta que se ha trazado a partir de la cumbre, específicamente en lo que tiene que ver con temas asociados a la renovación del contrato social en América Latina?
P.M.: Un resultado importante de la cumbre es que ha fortalecido la idea de que la Unión Europea es un socio clave para América Latina en el marco del contrato social. Hay una gran incertidumbre con la propia región, que ha experimentado en los últimos tiempos grandes fluctuaciones. Hay inestabilidad política, pero también dificultades respecto a la gobernabilidad. Están llegando al poder gobiernos muy débiles, sin mayorías en el Congreso, y en esa perspectiva los avances están muy condicionados respecto a la capacidad de las élites de leer el sentir de la ciudadanía.
También hay muchísimas dificultades e incertidumbres respecto a la continuidad de alguno de los principales gobiernos de la región. Realmente, la región padece varias crisis simultáneas, más allá de la crisis global. En este contexto, la región no encuentra vías o capacidades para poder avanzar hacia una solución, hacia un modelo de contrario social alternativo.
A.M.: José Antonio, en el informe anual de la Fundación Carolina 2023-2024, titulado América Latina en el interregno política economía e inserción Internacional, del que eres editor junto con Pablo Stefanoni, se habla sobre el interregno global. ¿A qué nos referimos cuando hablamos del interregno global y cómo incidiría en la relación birregional?
J.A.S.: Más allá de su significado en el diccionario, el interregno es una metáfora que utiliza Antonio Gramsci en 1930 en sus Cuadernos de la cárcel, durante, probablemente, uno de los momentos más oscuros que atraviesa Europa: el periodo de entreguerras. Una etapa histórica basada en un modelo de orden internacional, de orden político de democracias liberales, de capitalismo de laissez faire, con una Sociedad de Naciones en abierto fracaso, y que trajo el ascenso de fuerzas de ultraderecha que condujeron, después, a la Segunda Guerra Mundial. Gramsci utiliza esa metáfora para referirse a un mundo que no termina de morir y otro que no puede nacer.
La expresión interregno, en este caso, se ha querido utilizar más allá de la metáfora, como categoría analítica, es decir, como una categoría que permite explicar un periodo histórico en el que la globalización —en tanto estructura histórica— y el orden internacional liberal que le dio gobernanza, están en una abierta crisis. Están impugnados y cuestionados y, sin embargo, no emergen todavía alternativas en cuanto a qué orden internacional, qué contrato social, qué modelo político o qué formas de democracia pueden emerger. Estamos en ese interregno.
La pregunta que nos hacemos en el informe anual es cómo se ubica aquí la región. Hay, efectivamente, una reflexión sobre el estado de la democracia, sobre la capacidad de sostener o regenerar el contrato social; pero también sobre cómo la región tiene que buscar una fórmula de inserción en un sistema internacional en el que, aunque Estados Unidos y China compitan, no es ni mucho menos bipolar. No se puede explicar como una nueva Guerra Fría sino, más bien, como una situación de inestabilidad sistémica, de enorme riesgo e incertidumbre en el que, por ejemplo, encontramos apuestas geopolíticas muy arriesgadas, como las que dan origen a la invasión rusa de Ucrania o los acontecimientos en Gaza. Distintos actores pretenden orientar el curso de la historia y, sin embargo, no lo logran y se abren escenarios muy poco predecibles.
Una de las preguntas que nos hacemos es la de cómo América Latina puede recuperar su capacidad, su agencia, como actor internacional. No los países, sino la región. Esta es una reflexión que se aporta concretamente en mi capítulo: cómo se están rearticulando la cooperación, la concertación e integración regional sobre esas bases, con gobiernos débiles, en un momento en el que no existen los recursos ni las capacidades materiales que hubo en otras épocas recientes. A pesar de todo, la región intenta tener voz propia y abrirse a espacios de autonomía frente a esa competencia geopolítica.
A.M.: Estamos por concluir 2023 y también está por terminar la presidencia española del Consejo de la Unión Europea. Hablando en el corto plazo, y ya de 2024, ¿qué podríamos esperar de la relación birregional Unión Europea-América Latina y el Caribe?
P.M.: En este momento hay visiones bastante auspiciosas de la posibilidad de seguir con este tránsito que ya se inició, porque hay voluntad. No hay que olvidar que fueron ocho años donde hubo total incertidumbre y que daban cuenta de la gran dificultad que había en la región de alcanzar una voz común. El momento en que se llega a la declaración en la cumbre fue una señal muy promisoria, porque en determinados momentos se dudó de la posibilidad de alcanzar una declaración. Todo el proceso de ponerse de acuerdo fue muy demoroso. Ello da cuenta de las profundas divisiones en la región. No obstante, se ve una perspectiva de futuro, y también de poder plantear dos años de plazo hasta la siguiente cumbre.
Otra señal muy importante es, sin duda, que muchos de los temas tratados hablan de necesidades compartidas vitales. Por ejemplo, la posibilidad de alcanzar autonomía en temas de recursos energéticos, de utilizar las potencialidades de ambas regiones en un contexto internacional difícil por el conflicto en Ucrania, y que está proyectando hacia futuro cuestiones esenciales. Se está relevando que América Latina tiene que diversificarse, y la Unión Europea es una respuesta real, también en ese marco de lograr mayor autonomía.
La modernización de los acuerdos de asociación, como el que ahora se firma con Chile, es una señal muy importante. Había mucho debate interno respecto a este acuerdo y su significado, pero cuando se estableció el compromiso de avanzar es porque se entendió que representaba una visión de desarrollo muy atingente a lo que se está proyectando bajo la lógica del nuevo contrato social, y del escenario que se quiere como sociedad, incorporando una serie de temas vitales.
El acuerdo también proyecta en un largo plazo no solo la relación bilateral, sino una visión de futuro de cómo tiene que ser el escenario internacional y lo que se debe considerar en el escenario de inserción. Desde mi punto de vista, hoy es más que promisoria la idea de cómo se está trabajando cohesionadamente en una visión de futuro compartido.
A.M.: José Antonio, mencionaste anteriormente la iniciativa de la Pasarela Mundial. Nos gustaría que insistieses, brevemente, sobre este asunto y que nos comentaras cuáles son las implicaciones geopolíticas y económicas en el marco de las relaciones eurolatinoamericanas que asume, precisamente, la Pasarela Mundial.
J.A.S.: La Unión Europea, desde 2019, está intentando modificar su modelo de desarrollo, antes incluso de la guerra de Ucrania, en aras de la sostenibilidad y de la renovación del contrato social, con el llamado Pacto Verde Europeo, que es un pacto verde, pero también es un pacto social. Uno de los problemas que se plantea es cómo movilizar los recursos de inversión necesarios para la transformación ecológica y el cambio en el modelo energético. Hay que movilizar un enorme volumen de recursos y estos no pueden salir solo —ni principalmente— de las haciendas públicas o de los presupuestos de la Unión.
Hay, por lo tanto, que movilizar el capital privado, que en el pasado ha estado, en gran medida, en colocaciones especulativas, para promover un nuevo ciclo de inversión productiva, y con ello, de empleo decente para reincorporar a segmentos muy amplios de la sociedad que, de lo contrario, terminarán escuchando los cantos de sirena de la ultraderecha.
Lo que se pretende es que el capital público arrastre capital privado hacia esos sectores y la Pasarela Mundial es la proyección exterior de este modelo. Intenta que el capital público movilice a otros actores públicos, a los bancos multilaterales y nacionales de desarrollo, y que también lleve al capital privado hacia esas inversiones que se requieren para la transformación productiva.
Ello es especialmente importante en América Latina, en el sentido de que el espacio fiscal es muy reducido. La región, además, está muy endeudada y, por lo tanto, no tiene mucho margen para movilizar esos recursos. Podemos discutir si Global Gateway es suficiente o no, probablemente no. Porque hay que hablar también de condonación de deuda, de canje de deuda por acción climática o del uso productivo de los Derechos Especiales de Giro del Fondo Monetario Internacional; hay muchos mecanismos de financiación que pueden movilizarse. Pero, al menos, la Pasarela Mundial es un elemento que pretende promover esa transformación económica con las implicaciones sociales que trae.
Global Gateway también tiene implicaciones geopolíticas, porque quien hasta ahora tenía una oferta atractiva hacia América Latina en términos de capital y de inversión era China, y, muchas veces, se le ha dicho a Europa —incluso a Estados Unidos— que, aparte de las elecciones y las buenas palabras sobre democracia y valores compartidos, había que poner recursos sobre la mesa. La Pasarela Mundial responde a esta demanda, y es la forma en la que la Unión Europea puede movilizar el capital.
El compromiso planteado en paralelo a la Cumbre Unión Europea-CELAC para la región latinoamericana son 46.000 millones de euros. No quiere decir que ese dinero esté; es el que hay que movilizar con estos instrumentos. Y ello también plantea algunos de los retos a futuro. Hay que convertir esos compromisos de movilización en proyectos viables en diálogo con los gobiernos latinoamericanos, que tengan la capacidad de hacer palanca para las transformaciones que se requieren: sociales, en materia de energía, de medio ambiente y en materia digital.
A.M.: Europa necesita materiales estratégicos presentes en la región latinoamericana, como el litio, y América Latina necesita financiar su propia transición energética. ¿Existe algún riesgo de un nuevo extractivismo en la región o ya hay algunas lecciones aprendidas?
P.M.: Hay lecciones aprendidas y, sobre todo, hay dos elementos que antes no se daban: una sociedad civil realmente activa y la generación de una institucionalidad en nuestros gobiernos. Existen señales muy claras en esa área. Por ejemplo, hay un caso emblemático de inicios de los años 2000, cuando se inició un proceso que daba continuidad a un protocolo gasífero que habían suscrito Chile y Argentina, que contemplaba la posibilidad de desarrollar proyectos mineros en zonas fronterizas entre ambos países. En el caso chileno, ese proyecto, que se llama Pascua Lama, se frenó por motivos medioambientales después de mucho tiempo y muchos recursos.
La acción en materia medioambiental en nuestros países no tiene precedente. El marco actual tiene características muy distintas, con una sociedad civil muy activa, pero también con un área en el mundo empresarial muy ligada a la responsabilidad social, que entiende las consecuencias que pueden tener sus actos. Es muy importante, por ejemplo, lo que se está trabajando en materia del litio. El mundo privado y el mundo público actúan unidos por un recurso estratégico, pero que también debe trabajarse no solo de forma interna, sino con otros países de la región. Y es que no solo hay que avanzar internamente, sino aglutinar esfuerzos para generar normativas.
En el último tiempo, a partir de la pandemia, eso se ha unido a otro debate que se ha retomado en América Latina: el de la dependencia y sus costos. Esta lógica de definir ciertos recursos, como el suelo de nuestros países, ha calado muy hondo y se está viendo la necesidad de generar mayor autonomía y una productividad apegada a los recursos medioambientales; se está, pues, aprendiendo de lo que ha pasado históricamente.
En el pasado, nuestros países han estado vinculados fundamentalmente a ciertos recursos, sin resguardar nociones básicas esenciales para un crecimiento sustentable y para una inserción internacional; porque también cuando nos insertamos se nos solicitan ciertos estándares. No corremos, actualmente, ese riesgo, precisamente porque ha habido un avance en estas materias.
J.A.S.: Hay un elemento muy interesante en la modernización del acuerdo entre la Unión Europea y Chile: el litio, porque a petición de Chile se hizo una concesión por parte europea para permitir que, más allá de los precios de mercado, haya un precio preferencial del litio, más ventajoso, que permita que sea base para lo que el gobierno de Gabriel Boric ha planteado recientemente: una Política Nacional de litio, que permita industrializar, incorporar mayor valor añadido a ese recurso natural y no caer en esa lógica extractivista del pasado.
P.M.: Al inicio del gobierno de Boric se realizó un reestudio de algunas temáticas, como esta, ya que lo que se esperaba es que fueran en consonancia con las prioridades de la política exterior. Que fueran en la línea de una definición de desarrollo mucho más sustentable y adecuada a los requerimientos y las demandas de la población, que han tenido distintas formas de expresión y que está en la base de esta lógica de un desarrollo con mayor equidad.
A.M.: Me gustaría conocer sus opiniones sobre el acuerdo Unión Europea-Mercosur.
J.A.S.: Llevamos veinte años de negociación desde que, en 1994, se planteó esa primera idea de acuerdo. En 1998 se produjo el primer intercambio arancelario y en 2019 logramos un acuerdo de principio que, después, fue objetado fundamentalmente por Francia, por razones medioambientales, como consecuencia de la posición que el gobierno de Jair Bolsonaro había adoptado: una política ambiental absolutamente infame. Lógicamente, eso hacía muy difícil que el acuerdo fuera ratificado por los órganos correspondientes en la Unión Europea.
Pero junto con esa preocupación ambiental, había también intereses proteccionistas —muy legítimos— no declarados por parte de Francia. En 2019 se constata que ese acuerdo de principio no se puede ratificar por la oposición francesa y hemos tenido, desde entonces, un proceso de acercamiento de las partes para ver en qué medida esas preocupaciones ambientales podían incorporarse a través de un protocolo adicional.
En las negociaciones de las últimas semanas se había logrado avanzar mucho y se dio una respuesta aparentemente positiva de la Unión Europea a peticiones de Brasil respecto al mercado de contratación pública, para hacer posibles procesos de industrialización. En esas estábamos, con mucho optimismo, cuando la llegada al poder del presidente Milei le ha proporcionado a Francia un pretexto para invocar razones ambientales, de nuevo con propósitos proteccionistas, haciendo que la negociación quedara detenida y que no fuera posible la firma o la notificación de que se había alcanzado el acuerdo, coincidiendo con la cumbre de Mercosur.
Las partes han lanzado un comunicado conjunto anunciando que siguen trabajando y que, siendo conscientes de esa oposición, ni mucho menos se abandona la negociación. Ha sido, por lo tanto, un jarro de agua fría, pero no se ha tirado la toalla. Todavía hay esperanzas de que el acuerdo pueda alcanzarse relativamente pronto.
P.M.: Yo también pienso que puede alcanzarse el acuerdo. Estaba la dificultad de la política de Bolsonaro, pero más de fondo también persistía esta tensión que se expresa en el Mercosur, con un sector más aperturista y otro más proteccionista, y que se ha graficado en otros ámbitos, como el posible acercamiento con China. No solamente se daba esa discrepancia europea expresada por Francia —de cuestionamiento a la política negacionista que Bolsonaro tenía en el Amazonas—, también asistimos a las propias dificultades que ha tenido en el último tiempo el Mercosur.
Es posible todavía avanzar porque, en la práctica, gran parte de las políticas que está proponiendo Milei están condicionadas por la necesidad de obtener mayores recursos y así lo han expresado en distintos momentos los países latinoamericanos miembros del Mercosur, que, además, ahora se está ampliando y se está incorporando Bolivia. Existe interés de abrirse hacia la Unión Europea porque puede ser una fuente de recursos vitales para algunos países, que están en un contexto particularmente difícil. Hubo un momento en el que Dilma Rousseff quiso movilizar este acuerdo y lo vio como una respuesta a la propia crisis interna que estaba habiendo. No se pudo llevar a cabo, pero después se recuperó, en gran medida por Macri, pero con el tiempo muy justo; creo que ahora hay mayor dirección.
Pero, por otro lado, no olvidemos que no solo llega Milei, sino que también hay un nuevo presidente en Paraguay que entiende la necesidad de obtener mayores recursos para una región que está en un contexto particularmente difícil. No sería extraño que en un momento puedan plantearse más. Hace algunos años, particularmente cuando los países que estaban negociando desde Mercosur estaban en bonanza económica, el escenario frente a la Unión Europea era distinto del que tienen ahora.
