El principio de prioridad de las políticas o policy first es un concepto emergente en la acción exterior y la cooperación al desarrollo europea. Aparece asociado a las ambiciones geopolíticas de la actual Comisión Europea y, específicamente, a los debates sobre la arquitectura financiera europea para el desarrollo, en los que la banca pública y la banca de desarrollo se convierten en tomadores de políticas (policy takers), guiadas por un diálogo de políticas. La Comisión Europea aspira a que este diálogo sea liderado por las Delegaciones de la Unión Europea (UE) en cada país socio como primus inter pares junto a los Estados miembro bajo el enfoque de Equipo Europa (Team Europe). De esta forma, pretende orientar también las inversiones privadas hacia resultados de desarrollo.
Desde la experiencia del trabajo en la cooperación técnica pública y en la construcción de alianzas entre administraciones, consideramos que este principio permite ir más allá de las modalidades de cooperación y definir de manera más concreta un European way, una forma de hacer distintiva de la UE en las relaciones internacionales, construida sobre el poder normativo o “poder blando” de la Unión. De esta forma, se podría definir el principio de policy first como la priorización del establecimiento de mecanismos estructurados de dialogo de políticas a medida con los países socio para: (1) orientar las fases de programación y de implementación de las acciones de cooperación del Team Europe hacia resultados de desarrollo sostenibles e inclusivos; y (2) informar los diálogos políticos bilaterales y las alianzas regionales de la UE, construyendo respuestas políticas compartidas ante retos globales en el marco de la Agenda 2030 y sobre los valores y derechos fundamentales de la Unión.
El cambio de nombre de la antigua Dirección de Cooperación Internacional y Desarrollo (DEVCO, por sus siglas en inglés) de la Comisión Europea hacia el nuevo servicio de Alianzas Internacionales (INTPA, por sus siglas en inglés), implica un cambio de enfoque en la cooperación internacional de la UE. INTPA se define como un departamento que programa y ejecuta los fondos de acción exterior en función de los objetivos políticos de la Unión, basándose en prioridades acordadas con los países socios y con el objetivo de maximizar su impacto en desarrollo. En este marco, el concepto emergente del principio de policy first se construye sobre el Consenso Europeo de Desarrollo y los compromisos compartidos con los Estados miembro de impulsar alianzas innovadoras, coordinadas con los países socio en el marco de su progreso hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Operativamente, esto se traduce en unas guías renovadas (Team Europe guidelines) para la programación e implementación conjunta, que se están aplicando en el actual proceso de programación de la acción exterior del marco financiero plurianual 2021-2027 de la UE. No obstante, las reflexiones sobre el principio de policy first se limitan a la fase de programación de la cooperación europea, centrándose ante todo en la idea de dirigir la acción del Banco Europeo de Inversiones y de los bancos de desarrollo, incluyendo el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, para que no respondan solamente a una lógica financiera o ajena a la política de desarrollo y la Agenda 2030. Las recientes conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores del 14 de junio sobre la arquitectura financiera europea para el desarrollo subrayan esta lógica, al destacar la necesaria consonancia de la actuación de estos bancos con el principio de prioridad de las políticas y con los intereses y valores estratégicos de la UE para ser más eficaces, eficientes y centrados en desarrollo. A pesar de la clara orientación hacia resultados de desarrollo, se mantiene la lógica de un impacto garantizado, ante todo, por el mayor apalancamiento de fondos posible, que desde nuestro punto de vista es válida y asumida en la Agenda de Acción de Addis Abeba, pero implica un cierto riesgo moral en la relación entre valores e intereses, y entre la oferta europea y la demanda de los países socio.
Por ello, consideramos fundamental vincular esta agenda con la cooperación técnica pública, para asegurar que construyamos prioridades de la cooperación europea informadas por las alianzas entre nuestras instituciones y las de los países socio. Involucrando a las administraciones de los Estados miembro en los diálogos de políticas con sus entidades homólogas y estableciendo mecanismos de diálogo permanente para orientar la ejecución de las acciones de cooperación, incluyendo la cooperación financiera y las inversiones, aseguramos que los fondos del contribuyente europeo destinados a la acción exterior se fundamenten en el acervo de las relaciones institucionales existentes y se enfoquen hacia acciones con mayor garantía de impacto en desarrollo. Ello implica que se alineen con las estrategias nacionales y contribuyan a las reformas políticas y a la convergencia de valores en torno a la democracia, el Estado de derecho y la cohesión social, como condición para la estabilidad y para una recuperación verde y digital que sea sostenible e inclusiva en el marco de un multilateralismo basado en reglas.
El propio reglamento por el que se establece el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional – Europa Global, aspira a garantizar un diálogo estratégico, estructurado, sustancial y sostenido en el ámbito del desarrollo y a promover la gobernanza democrática con los países socio. Ofrece por tanto al sistema de cooperación europeo la posibilidad de aplicar el otro gran principio de creación compartida (o de “co-creación”), construyendo, desde el acompañamiento de los procesos de reforma de las políticas públicas, unas alianzas sostenibles e inclusivas, basadas en valores compartidos, promoviendo nuestros intereses mediante marcos regulatorios y la respuesta conjunta ante retos compartidos.
De esta manera, la cooperación técnica pública no solo puede contribuir al marco habilitante para las inversiones privadas y guiar las diferentes modalidades de implementación de la cooperación europea durante todo el ciclo del proyecto. Se convierte, también, en una herramienta útil para retroalimentar y sustentar los diálogos y los acuerdos políticos, además de en el eje central de un mecanismo estructurado de dialogo de políticas que dé concreción al principio de policy first. Para ello, necesitamos agencias de cooperación que promuevan con enfoques de todo gobierno (whole-of-government aprroach) las alianzas internacionales entre instituciones públicas y orienten el conocimiento público hacia resultados de desarrollo sostenibles e inclusivos en los países socio, con el efecto indirecto del retorno sobre las políticas en nuestros propios Estados miembro de la Unión.
