Sabiendo que la cooperación y la articulación de esfuerzos institucionales en América Latina siempre ha sido compleja y los esfuerzos parecen ganar fuerza o detenerse según el ciclo político, y las afinidades políticas, ahora tenemos la novedad de la pandemia. ¿En qué sentido esta pandemia ha agudizado, transformado y generado tanto problemas como oportunidades para la integración regional?
En primer lugar, hay que tener en cuenta que la pandemia COVID-19 impacta en un contexto de integración regional que ya se encontraba en crisis en América Latina, una región que acumulaba varios años de poco crecimiento económico y con serios problemas de distribución. Diferencias políticas sustantivas entre los países y serios problemas internos. Con diferentes dificultades, de índole económica o política, o de ambas, la Comunidad Andina, el MERCOSUR, el SICA y hasta la Alianza del Pacífico enfrentaban dificultades propias de sus procesos de integración, y también complicaciones de índole interna muy importantes a nivel individual de los Estados, como puede ser el caso de algunos miembros de la Alianza. La elección del Secretario General del SICA ha quedado empantanada en medio de los procesos electorales nacionales en la región y las diferencias entre sus miembros. Estamos pendientes de esta definición. En MERCOSUR, los festejos de sus 30 años se vieron afectados por profundas diferencias políticas entre los Estados Parte que, de todas maneras, no imposibilitaron la realización de las reuniones de manera virtual. Para el MERCOSUR, será sin duda importante recuperar la diplomacia de Cumbres, que históricamente ha permitido canalizar la gestualidad de la diplomacia presidencial para zanjar algunas diferencias, que no siempre es posible hacerlo de manera virtual en un diálogo no directo o a través de las Cancillerías.
Resulta clave resolver estas diferencias al interior de los bloques, organizar reuniones al más alto nivel, con el objetivo de consolidar una agenda de recuperación socio-económica en nuestra región que pueda estar alineada con las transiciones socio-económica, digital y ambiental a escala global. Cierto es que, ante la emergencia de la pandemia COVID-19, todas las políticas para mitigar la extensión del virus en la región fueron políticas más bien nacionales, hubo una muy baja coordinación regional. La falta de algunos acuerdos para la mitigación del virus probablemente haya impactado también en los resultados que hemos tenido. América Latina representa el 32% del total mundial de muertes y casos en relación a su población que es solo el 8,4% del mundo. Es estratégico aprovechar nuestros procesos de integración regional para construir acuerdos para la recuperación. Esta pandemia, tal y como ya se ha dicho en este seminario, se ha convertido en una sindemia y tenemos que pensar la afectación que ha provocado en las múltiples dimensiones de nuestra vida. Al mismo tiempo es una oportunidad para recuperar la senda del crecimiento acompañado por políticas de distribución que rompan el circulo vicioso de la desigualdad. Tenemos que repensarnos.
Como comentábamos, en América Latina antes de la pandemia, el comercio intrarregional era ya muy bajo y se encontraba con una tendencia decreciente. Probablemente el SICA sea el proceso de integración con mayor comercio intrarregional, sin alcanzar siquiera un 30 %. Los demás procesos están por debajo del 20%, y en algunos casos acercándose al 10%. Esta es una diferencia sustantiva con otros procesos de integración regional. La Unión Europea, América del Norte a partir de la integración entre México, Estados Unidos y Canadá y las economías asiáticas tienen mucho más comercio intrarregional. El comercio ha tendido a recuperarse en estas regiones. En el 2021 hemos observado una fuerte recuperación del comercio, especialmente de bienes, aunque se observan señales de desaceleración para 2022 que pueden ser alarmantes.
En el contexto postpandémico, en donde se habla de una economía global más regionalizada, por no hablar de desglobalización o posgloblalización todos debates muy actuales, es clave para América Latina consolidar cadenas regionales de valor y recuperar espacios de comercio en cadenas de valor que han sido ocupadas por otros países. Ya no solo enfrentamos el riego de caer en la reprimarización de nuestras exportaciones que, en general, generan menos empleo y son menos sostenibles, sino también de perder ciertas capacidades industriales instaladas en nuestros países. En 2021, si bien se ha observado una recuperación de las exportaciones intrarregionales, la participación en las exportaciones totales de bienes alcanza al 13%, mismo valor que en 2019. Tenemos mucho por hacer.
El rebote económico no asegura un crecimiento sostenido en América Latina. La integración regional puede tener un papel clave en la recuperación socio-económica. El fortalecimiento de cadenas regionales de valor más allá de incrementar el comercio intrarregional contribuye también en la captación de inversión extranjera directa y la transferencia de tecnologías. Profundizar las políticas de facilitación de comercio, como la desburocratización y la digitalización que durante la pandemia se avanzó bastante, parece ser también un buen camino. Asimismo, potenciar las inversiones en infraestructura y logística, en una gestión integral de fronteras, etc., es sustantivo para modificar una matriz de transporte que todavía presenta ineficiencias y es poco sostenible en la región.
Por último, creo que sin una salud pública generalizada no habrá recuperación económica posible. A mayor porcentaje de población vacunada, mayor será el aumento de la actividad económica. En este sentido, el aumento de la inversión pública incide directamente sobre la recuperación. La CEPAL ha llamado a los países a mantener políticas fiscales para apoyar a los sectores productivos estratégicos y revertir la persistente caída de la inversión. Es importante crear un buen clima para que el sector privado también realice inversiones productivas destinadas a crear empleo.
¿Qué nos puedes comentar acerca de la cooperación transfronteriza en este contexto de pandemia?
La pandemia COVID-19 colocó en el corazón de la agenda pública la cuestión fronteriza, lo que constituye en el mediano plazo una oportunidad para dar respuesta a los obstáculos legislativos y normativos para fortalecer las relaciones de frontera y la paradiplomacia transfronteriza, entendida como política pública de diálogo y cooperación internacional surgida desde un gobierno local de frontera. Desde su independencia, los Estados de la región nunca habían cerrado sus fronteras durante su vida democrática. Los Estados centrales cerraron sus fronteras ante la emergencia del virus y recién realizaron tiempo más tarde, algunos países incluso un año y medio más tarde, una reapertura paulatina de sus fronteras. Inclusive, algunos países fueron abriendo sus fronteras con sus Estados vecinos en diferentes arcos temporales en función de la evolución de la pandemia COVID-19 del otro lado de la línea y de forma parcial solo a través de algunas vías, ya sea área, terrestre o fluvial. Muchos pasos fronterizos terrestres, a la fecha, continúan cerrado en algunas fronteras.
A pesar de esta situación generalizada, hay algunos ejercicios de cooperación transfronteriza que han permanecido más allá del cierre de fronteras. Obviamente esto es la excepción. La gestión de las fronteras secas fue un enorme desafío y tendieron a militarizarse. Por frontera seca, entendemos aquella frontera que está separada simplemente por una calle, o una ruta, en donde contamos con dos administraciones distintas a un lado y otro de la frontera. Generalmente, son centros conurbanados que la literatura especializada ha dado en llamar “ciudades gemelas”. Aunque en realidad se está criticando bastante este concepto ya que, en líneas generales, se entiende que deberían reaccionar antes fenómenos exógenos o evolucionar de la misma manera, o de manera similar y la pandemia ha sido prueba de lo contrario. Lo que hemos visto es que el impacto de la pandemia ha sido diferencial a uno y otro lado de la frontera, por ejemplo, en Santana do Livramento (Brasil) y Rivera (Uruguay) o en Posadas (Argentina) y Encarnación (Paraguay), en donde la primera se benefició económicamente del cierre de fronteras. Las diferencias comerciales hacen que ante el cierre de la frontera en donde las compras se realizaban de un lado de la frontera, comienzan a realizarse del otro lado de la frontera. Esto reactiva económicamente un lado, pero deprime automáticamente al otro lado. Hay muchos ejemplos en este sentido en América Latina y también en MERCOSUR.
En materia de salud, ha sido muy interesante la experiencia de la frontera seca de Santana do Livramento y Rivera porque se definió esa área como una unidad sanitaria y epidemiológica indivisible. La primera cuestión a poner en valor es que ya había una cultura de cooperación en el territorio, había algunos acuerdos preliminares multinivel, en el sentido que había acuerdos desde los Estados centrales, pero también desde los gobiernos locales, y al entender esta área como una unidad epidemiológica y sanitaria indivisible, se puso en marcha un mecanismo ad hoc de cooperación que logró canalizar este diálogo multinivel en donde participaron los ministerios de salud, tanto de Brasil como de Uruguay, pero también las administraciones locales, la prefeitura de Santana do Livramento y la intendencia de Rivera. Este fue un primer piloto que funcionó, tanto en el momento de la mitigación de la extensión del virus como también en el momento de la vacunación, ya que en Uruguay se vacunó también a parte de la población brasileña que vivía en frontera. Publicamos un documento en UNU-CRIS que describe con mayor profundidad este mecanismo y que puede ser de interés: https://cris.unu.edu/Covid%2019%20MERCOSUR%20EU%20border%20management
¿Qué nos puede comentar acerca de la la paradiplomacia que es un concepto que has trabajado mucho?
La pandemia COVID-19 ha impactado fuertemente sobre los esquemas de cooperación internacional vigentes en la región. Vista desde la perspectiva de los gobiernos locales, y en términos de paradiplomacia, se ha producido una puesta en valor de los “viejos” hermanamientos, entendidos como relaciones bilaterales entre los gobiernos locales, y la consolidación de las redes internacionales, especialmente las redes de ciudades, pero también aquellas de carácter multiactor. Hemos podido constatar un mayor dinamismo internacional de las redes globales y regionales, como Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) o Mercociudades, más que en aquellas del ámbito de las relaciones fronterizas. Pero detengámonos en el concepto de paradiplomacia.
Hay una falta de acuerdo sobre el concepto de paradiplomacia. Creo que en este sentido vale la pena volver a la definición inicial, que hace referencia a que es una actividad paralela, subsidiaria o accesoria de la diplomacia. Es decir, acompaña la diplomacia a partir de la proyección internacional de las autoridades que gobiernan los territorios, como los gobiernos locales y regionales. La paradiplomacia es siempre una acción subsidiaria, accesoria y complementaria de la diplomacia que permite la cooperación, sobre todo, en temas de baja y media política. Esto es muy importante para fortalecer el desarrollo económico y la cohesión social de los territorios en América Latina, donde se observan muchas asimetrías y profundas brechas interterritoriales.
La paradiplomacia también ha sido llamada acción internacional subnacional, política internacional subnacional en América Latina, aunque en el contexto europeo se utiliza la interpretación de que es una acción internacional de carácter subestatal o una política internacional subestatal. Aquí sí hay una diferencia en términos de lenguaje por lo que implica el concepto de “nación”, a nivel de la Unión Europea y en América Latina. Lo que me parece interesante es que a ambos lados del Atlántico estamos fortaleciendo la problematización y conceptualización de la paradiplomacia. Esto buscamos realizar con nuestro proyecto “Over the Atlantic. EU and Latin American Relations: Between Diplomacy and Paradiplomacy” . Han existido tres grandes formas de interpretar la paradiplomacia. La primera se centra en las causas de la paradiplomacia, e incluye las modificaciones generadas en el sistema internacional por la globalización, e incluye también aquellas modificaciones al interior de los Estados y en los propios gobiernos locales y regionales. La segunda se centra en las motivaciones de la paradiplomacia a nivel de los gobiernos locales y regionales, éstas pueden ser de carácter económico, social, cultural, político-altruistas, entre otras variables, y después, contamos con cinco perspectivas de análisis vinculadas a las relaciones internacionales. La primera se vincula al debate de lo que define en el ámbito de las relaciones internacionales que un actor sea considerado internacional. Esto fue muy estudiado por la Profesora Caterina García Segura, hoy vicepresidente de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. La segunda perspectiva se vinculada al análisis de la política exterior y los procesos de toma de decisiones; comprender cómo se ha complejizado la política exterior de nuestros países y cómo la política exterior del Estado necesita reflejar realidades regionales o de las unidades (subnacionales o subestatales) que componen ese Estado; a veces están alineadas en términos de intereses, otras veces no, a veces hay diferencias de interpretación sobre determinadas cuestiones de la agenda internacional, como puede ser la cuestión migrante, la explotación de algún recurso estratégico la política de cooperación transfronteriza. Y después contamos con los análisis vinculados al desarrollo territorial. Se trata de una perspectiva muy amplia fuertemente influenciada por la geografía económica, algunos estudios neomarxistas y de urbanismo, entre otros. Es, probablemente, la perspectiva de análisis más amplia. Y, por último, dos perspectivas que nacen unidas. El análisis que proviene desde los procesos de integración regional, y aquí, la experiencia de la Unión Europea ha sido de enorme éxito al comprender que los procesos de integración regional se construyen desde abajo y desde arriba, desde múltiples actores y con distintas velocidades, y esto ha impactado fuertemente en una serie de estudios de América Latina, y finalmente, los enfoques de la gobernanza. Se desprenden de la perspectiva anterior y se basa en comprender cómo la paradiplomacia contribuye a fortalecer esta gobernanza multinivel y multiactor que tanto mencionamos en nuestros foros internacionales.
En este último período, en América Latina, se ha fortalecido mucho el análisis de la caracterización de las unidades subnacionales que llevan adelante la paradiplomacia, sobre todo, tomando en cuenta la posición geográfica. Vale mucho la pena considerar nuevos enfoques, generar nuevas discusiones y debates dentro de la comunidad epistémica. Espacios como la REPIT son clave en estos debates. Si bien es discutible, por ejemplo, hay una corriente que está trabajando estos conceptos en relación con la posición periférica de las unidades subnacionales (o subestatales) de América Latina en el propio sistema internacional. Se entiende que hay una acción internacional de simple periferia y una acción internacional de gobiernos locales de doble periferia, en función de la localización de ese gobierno local dentro de las estructuras de poder nacionales. La relación de dependencia centro-periferia del sistema internacional puede observarse replicada hacia el interior de cada Estado. De manera que un Estado del centro puede contar con unidades subestatales centrales y periféricas, así́ como un Estado periférico puede contar con unidades subestatales en una posición más central o periférica. Si analizamos un Estado periférico, la duplicación de la relación de dependencia en su interior produce la existencia de unidades subestatales de doble periferia. Ya después sobre esta reflexión se validan estrategias de paradiplomacia o paradiplomacia transfronteriza desarrolladas por los gobiernos locales y regionales. Es un campo rico de debate y proposición en las relaciones internacionales. Y, reitero, lo interesante es la importancia de problematizar, de conceptualizar distintos escenarios para la paradiplomacia, porque también tiene que ver con problematizar, reflexionar sobre nuestro propio desarrollo, y sobre el desarrollo territorial en particular que queremos construir en América Latina, sobre la reducción de asimetrías, con la reducción de brechas que existen entre nuestros países y al interior de nuestros países y que se traducen en términos de desarrollo socio-económico, productivo, de los sistemas de cuidados en los territorios, etc.
