Sin dejar de reconocer las asimetrías y disparidades aún presentes en cuanto a riqueza, acceso y poder, se deja atrás el paradigma de cooperación Norte-Sur tradicional, centrado en actores estatales y en la distribución de ayuda oficial al desarrollo (AOD) y/o preferencias comerciales. A cambio, se reclama una acción multiactor, multinivel, que implica a todos, en función de sus distintas capacidades y necesidades, y que no deje a nadie atrás. A la luz de estos retos, las políticas de desarrollo y el actual sistema de cooperación internacional al desarrollo requieren de (i) una amplia redefinición en términos de efectividad y relevancia; (ii), de apropiación y representatividad, abriéndose a nuevos actores; (iii), de articulación, asociación y legitimidad.
Para España, en su doble condición de país iberoamericano y Estado miembro de la Unión Europea (UE), esta agenda es particularmente relevante: afecta, en primer lugar, a su política de desarrollo bilateral hacia América Latina, que tradicionalmente ha sido una región prioritaria para su acción exterior y para su política de cooperación. Esta región, como es sabido, reúne a un amplio grupo de países que se encontrarían en esa situación de “desarrollo en transición”, y que en muchos casos han sido “graduados” como receptores de AOD bilateral y/o multilateral por parte de las instituciones de la UE o del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE[2]. Afecta también a su condición de Estado miembro de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, en la que España trabaja con sus pares con una lógica de cooperación multilateral. Y atañe, por último, a su condición de Estado miembro de la UE, dentro de la cual España ha tratado de promover una política de cooperación y desarrollo adaptada a las especiales condiciones de esa región y a los mecanismos de asociación birregional entre la UE y América Latina.
De hecho, hace ya algo más de una década España ha impulsado la denominada “doctrina de cooperación con países de renta media (PRM)”, y planteó para su política de cooperación con América Latina el concepto “ODM-plus” frente a lecturas simplificadoras de los ODM que solo contemplaban los países más pobres y los problemas de desarrollo más acuciantes. De igual manera, en el debate en las instituciones de la UE previo a la adopción del Programa para el cambio de 2011 y sus propuestas de “graduación” de los PRM para el ciclo presupuestario y de programación 2014-2020, España propuso un enfoque más escalonado y matizado para la “graduación”. Con ello contribuyó a mantener a algunos países como receptores de cooperación bilateral durante un periodo transitorio, mejorando así la propuesta inicial. La adopción de la Agenda 2030 y la afirmación de su enfoque multidimensional, integrado y universal del desarrollo suponen, en cierta manera, una vindicación de esas propuestas, pero al tiempo obliga a dejarlas atrás y reformularlas, ya que se basaban en las mismas premisas sobre la clasificación de países por niveles de renta, y no contemplaban adecuadamente esa multidimensionalidad, ni la universalidad de la Agenda 2030.
El hecho de que la UE esté discutiendo el marco financiero plurianual (MFF, por sus siglas en inglés) y los nuevos instrumentos de cooperación para el periodo 2021-2027 supone también una oportunidad para redefinir la cooperación europea más allá de la graduación, de manera que tenga un mejor encaje con la Agenda 2030. Hay que recordar también que con el nuevo “Consenso Europeo de Desarrollo”, adoptado en junio de 2017[3], la UE y sus Estados miembros también pretenden establecer relaciones más adaptadas a la diversidad de situaciones y actores de desarrollo, incluyendo los países de renta media. Este importante documento anunció “asociaciones innovadoras con los países en desarrollo más avanzados”, mediante una gama más amplia de herramientas de cooperación, por ejemplo, a través del comercio, la inversión, el intercambio de conocimientos y la asistencia técnica, y el apoyo a una cooperación Sur-Sur y triangular coherente con los principios de eficacia del desarrollo. Este documento, sin embargo, es solo un primer paso, y abre un proceso de reforma que tendrá que definir de manera más precisa instrumentos, recursos, y criterios y enfoques de actuación. Este proceso de reforma no asume de antemano una reducción de recursos dedicados a los países de América Latina y el Caribe, ni pretende poner en competencia países en distintos niveles de desarrollo.
La Cumbre de Antigua, Guatemala, de noviembre de 2018, centrada en los retos de la Agenda 2030 en la Comunidad Iberoamericana de Naciones, ha sido un hito importante en este proceso. Esta cumbre adoptó importantes acuerdos y reafirmó otros anteriores relativos a la participación de dicha Comunidad en su implementación y asumió el papel “dual” de la mayor parte de esos países: por un lado, al afirmar los desafíos de desarrollo específicos de los países y sociedades que la integran. Por otro, al tratar de vindicar sus particulares capacidades, esfuerzo y experiencia en cuanto a políticas de desarrollo y de cooperación. Entre esos acuerdos cabe destacar los siguientes[4]:
- La consideración de la Agenda 2030 como “ventana de oportunidad” para repensar el actual sistema de cooperación internacional, a partir de un enfoque inclusivo que tenga en cuenta los desafíos y las capacidades de todos los países (CE-Coop, punto 1), y avanzar en un diálogo con la comunidad internacional para definir una nueva arquitectura de la cooperación más inclusiva que tome en cuenta los desafíos de todos los países y nuevas herramientas y mecanismos de cooperación (CE-Coop, punto 8).
- El reconocimiento del carácter multidimensional del desarrollo (DdG, punto 4; CE-Cop, punto 2), que no puede reducirse a los niveles de renta como criterio de medición o de elegibilidad para recibir asistencia (DdG, punto 6), y asumir que los denominados PRM siguen enfrentando debilidades y brechas estructurales (CE-Coop, punto 3) que la AOD y otras dimensiones de la cooperación internacional al desarrollo pueden reducir de manera efectiva (CE-Coop, punto 4).
- La necesidad de considerar los efectos negativos de la “graduación” basada en esos criterios a la hora de tener acceso a oportunidades de cooperación y financiación (CE-Coop, punto 5; CE-CSS § 8) desde la perspectiva de la multidimensionalidad y el carácter universal del desarrollo que se reconoce en la Agenda 2030.
- El requerimiento de que todos los países en desarrollo, al margen de su nivel de renta, puedan recibir apoyo de acuerdo con sus desafíos, vulnerabilidades, brechas estructurales y particulares, incluida la AOD y otras modalidades de financiación del desarrollo previstas en la Agenda de Acción de Addis Abeba (DdG, punto 6), y de avanzar hacia la definición de criterios inclusivos para tener acceso a la cooperación basados en el carácter multidimensional del desarrollo y de la Agenda 2030 y las condiciones particulares de cada país (CE-Coop, punto 6; CE-CSS §8).
- La reafirmación de la importancia de la cooperación Sur-Sur (CSS) y triangular como elementos complementarios y no sustitutivos de la cooperación Norte-Sur (CNS) para la implementación de la Agenda 2030 y la consecución de los ODS (CE-CSS, §2), así como los esfuerzos que han realizado los países iberoamericanos en su desarrollo, sistematización y fortalecimiento (CE-CSS 5), y su dinamismo, carácter innovador e impacto (CE-CSS § 6, §10).
- Finalmente, la necesidad de “continuar el diálogo entre los Estados miembros e interlocutores relevantes de la cooperación internacional sobre el concepto de ‘desarrollo en transición’, en proceso de construcción, a fin de avanzar de manera conjunta y de acuerdo con los compromisos asumidos por la comunidad internacional en las conferencias multilaterales, respecto de los criterios de medición y asignación de la cooperación internacional para el desarrollo y los instrumentos idóneos para acompañar a los países en su transición al desarrollo sostenible” (CE-Coop, punto 9).
[2] En esta nota el término “graduación” se utiliza de manera genérica para referirse al momento en el que un país deja de ser considerado receptor de AOD y/o elegible como receptor una vez alcanza un determinado nivel de renta per cápita, sea en el CAD, o según los criterios específicos adoptados por los bancos multilaterales, la UE o los donantes bilaterales.
[3]Unión Europea (2017) Declaración conjunta del Consejo y los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión: El nuevo Consenso Europeo en materia de Desarrollo “Nuestro mundo, nuestra dignidad, nuestro futuro”. DOUE C/2010/1, 30 de junio de 2017.
[4]Referencia a los documentos que recogen dichos acuerdos: Declaración de Guatemala: Compromiso Iberoamericano para el Desarrollo Sostenible (DdG); Comunicado especial sobre los desafíos de la cooperación internacional para el desarrollo sostenible desde la perspectiva de los países iberoamericanos (CE-Coop); y Comunicado Especial ante la Conferencia de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Cooperación Sur-Sur (CE-CSS)
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